일본의 지방자치와 행정구역
| “ | 도(都)도(道)부현 | ” |
일본은 중층제 지방자치를 채택하고 있으며 광역자치단체인 행정구역에는 도도부현(都道府縣)이, 기초자치단체인 행정구역에는 시정촌(市町村)이 있다. 이들 도도부현과 시정촌은 모두 보통지방자치단체(보통지방공공단체)이며 특별지방자치단체에 속하는 특별구를 시정촌과 함께 묶어 시구정촌이라 부르기도 한다. 한편, 특별자치단체에는 특별구 이외에도 지방자치단체간 조합, 재산구, 지방개발사업단이 있다. 지난 2000년에는 도·도·부·현지사나 시·정·촌장을 국가의 하부행정기관으로 보아 국가의 사무를 대신 처리하게 하는 기관위임사무제도가 폐지되기도 하였다.
역사
일본에서 근대적인 지방자치가 시행된 것은 메이지유신 시기인 1878년 제정된 지방삼신법(地方三新法)에 의해서이다. 지방삼신법은 군구정촌편제법, 부현회규칙 및 지방세규칙을 일컫는다. 군구정촌편제법과 관할구역 변경으로 인해 일본의 광역행정구역은 37부현으로 축소되었으나 1889년 시정촌제, 1890년 부군제의 시행를 거쳐 3부(도쿄부·오사카부·교토부) 43도 1청(홋카이도청)로 재편되었다. 이후 제2차 세계대전를 일으켜 전시 체제에 돌입한 일본은 지방자치가 사실상 중단되었다가 패전 이후 지방자치단체의 자주성, 주민의 권리 확충, 자치행정의 능률성 확보라는 3대 원칙 아래 1947년 지방자치법을 제정·공포하였으며 이 시기 행정구역은 1도 1도 2부 42현으로 재편되었다. 1972년에는 미군이 주둔하던 오키나와현이 반환되어 오늘날의 1도 1도 2부 43현 체제에 이르고 있다.
지방자치단체
도도부현
도도부현은 광역자치단체로 2012년 9월 현재 1도 1도 2부 43현 등 47개가 있다. 도도부현은 여러 시정촌의 영역과 주민을 관할로 하지만 도도부현과 시정촌은 원칙적으로 상하 수직적인 관계가 아니라 수평적인 관계이다. 다만, 도도부현 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 경우에는 시정촌의 사무 처리에 관해 관여할 수 있다. 수도인 도쿄도에는 도지사 보조 기구인 국의 설치가 인정된다. 한편, 도도부현간 재정력 문제는 심각한 상황으로 2003년 재정력 지수를 기준으로 재정력 지수가 가장 높은 도쿄도(1.19)와 재정 여건이 열악한 시마네현(0.27)간의 차이는 4.5배에 달한다. 이는 일각에서 도주제 도입을 주장하는 이유 가운데 하나이기도 하다.
시정촌
시정촌은 일본의 기초자치단체로 시정촌은 동급이다. 이 가운데 시는 도시 지역으로 한국의 시에 대응하며 촌은 농·어촌 지역으로 면에 대응하며, 정은 시와 촌의 중간 형태로 읍에 대응한다.[1]정·촌은 군에 설치되나 군은 지방자치단체가 아니며 주소를 기입할 때 정도에나 쓰이지 실 생활에서는 존재감이 거의 없는 행정계층이다. 2010년 3월 31일을 기준으로 786시 757정 187촌 등 1730개 시정촌이 존재하고 있다.
대도시 특례 제도
시 가운데 일정 요건을 만족하는 대도시에는 여러가지 특례가 인정된다. 특례시는 다시 인구 50만명 이상의 정령지정도시, 인구 30만명 이상의 중핵시와 인구 20만명 이상의 특례시로 나뉘는데 정령지정도시에는 행정의 효율성을 위하여 구를 둘 수 있다. 이 때의 구는 지방자치단체가 아닌 순수 행정계층인 일반구이다. 한편 위에 열거된 대도시 특례의 인구 기준은 지방자치법에 규정된 것이지만 실제 적용되는 조건은 보다 까다롭다. 이외에도 1947년의 지방자치법에서는 일정 요건을 갖춘 대도시가 소속 도도부현에서 승격·분리되어 별도의 광역자치단체가 될 수 있도록 한 특별시제도를 두었으나 도도부현의 반발로 1956년 폐지되었다.
특별구
한편, 일본의 지방자치법에서는 도(都)에는 설치된 구를 특별구로 지정하고 있는데 현재까지 도는 도쿄도가 유일하기에 도쿄도의 23구만이 특별구로 인정된다. 이와 관련하여 최근 오사카부에서는 오사카부와 정령지정도시인 오사카시와 사카이시를 통합하여 오사카도로 전환하고 특별구를 설치한다는 구상이 제기되고 있다. 한편, 특별구를 지방자치단체로 볼 것인가에 대해 여러가지 의견이 있으나 과거 최고재판소에서는 주민들이 공동체 의식을 갖고 있으며 역사적으로나 현실적으로나 지방자치단체로서의 권한이 부여되어야 지방자치단체로 인정될 수 있는데 특별구는 행정의 편의를 위하여 설치된 구이기 때문에 지방자치단체가 아니라고 판결한 바 있다. 1962년 일본의 지방자치법은 특별구장 직선제를 폐지하고 특별구 의회가 도지사의 동의를 얻어 구장을 임명하도록 하였으나 1964년 지방자치법 개정으로 특별구장 직선제가 부활하였다.
시정촌 합병
일본 지방자치의 역사는 곧 시정촌 합병의 역사라 보아도 무방할 정도로 일본에서는 기초자치단체인 시정촌의 합병이 잦다. 메이지유신 시절인 1888년 71,314개에 달했던 시정촌은 메이지 대합병을 거치면서 15,859개로 줄어들었고 이어 쇼와 대합병이 진행되면서 1953년 10월 9,868개였던 시정촌의 개수는 1961년 6월 3,472개로 줄어들었다. 그리고 최근의 헤이세이 대합병을 거치면서 1999년 3월 3,232개였던 시정촌이 2009년 10월에는 1,773개까지 축소되었다. 메이지 대합병은 1개 시정촌이 1개 소학교를 운영할 수 있도록 시정촌의 가구가 300~500호 이상이 되도록 제시하였고, 쇼와 대합병은 1953년 정촌합병촉진법에 따라 1개 시정촌이 1개 중학교를 운영할 수 있도록, 인구가 최소 8천명이 되도록 권장하였다. 정촌합병촉진법은 1965년 폐지되고 (구)합병특례법이 제정되었다. 당초 (구)합병특례법은 10년간 적용할 예정이었으나 수 차례 계속 연장되다 2004년에 5년 기한의 (신)합병특례법이 제정됨에 따라 2005년 3월 31일 효력을 상실했다. (신)합병특례법은 2010년 4월 1일부터 10년간 적용되는 한시법으로 전환되었다.
한편, 2000년 제정된 과소지역 자립촉진 특별조치법에서는 다음 요건에 해당하는 경우를 과과소지역(과소시정촌)으로 분류하고 있다.
인구 요건
- 1960년~1995년까지의
- 인구감소율이 30%이상이거나,
- 인구감소율이 25%이상이고, 65세 이상 인구의 비율이 24%이상이거나,
- 인구감소율이 25%이상이고, 15세~30세인 인구의 비율이 15%이하이거나
- 1970년~1995년까지의 인구감소율이 19%이상인 경우
재정력 요건
- 1996년~1998년까지의 3개년 재정력 지수의 평균이 0.42 이하인 경우
또한, 특례시 특히 정령지정도시로의 이행은 과소 시정촌간 통합의 유인책이 되기도 한다. 실제로 1999년 이후 시·정·촌 통합으로 출범한 7개 통합시[2]가 정령지정도시로 지정되기도 하였다.
