일본의 지방자치와 행정구역
| “ | 도(都)도(道)부현 | ” |
일본의 지방자치단체는 크게 보통지방공공단체(보통지방자치단체)와 특별지방공공단체로 구분된다. 보통지방공공단체는 도도부현과 시정촌으로 구분되고, 특별지방공공단체는 도쿄도의 23특별구와 지방자치단체조합, 재산구로 구분된다. 지방자치단체조합에는 일부사무조합과 광역연합 등이 있다. 도도부현은 광역자치단체이고 시정촌은 기초자치단체이다.
특징[편집]
내각책임제인 중앙정부와 달리 지방정부는 이원대표제로서 집행기관인 장(長)과 의회를 따로 선출하며 상호 대립, 견제한다. 그러나 수장의 의안 제출권이 인정되고 의회의 수장 불신임결의와 수장의 의회 해산권이 인정되는 등 내각제적 요소도 갖고 있다. 의회는 재적의원 3분의 2 이상의 출석과 출석의원 4분의 3 이상의 동의로 수장에 대한 불신임의결을 가결할 수 있다. 수장은 불신임의결을 통보받은 날로부터 10일 이내에 의회를 해산할 수 있고, 10일 이내에 의회를 해산하지 않을 경우에는 수장이 사임해야 한다.
만약 수장에 의해 의회가 해산된 경우 다시 선거를 통해 신의회를 구성한다. 신의회에서 재적의원 3분의 2 이상의 출석과 출석의원 과반수의 동의로 불신임의결을 다시 의결할 수 있다. 이 경우 수장은 불신임의결을 받은 날 해임된다.
이외에 직접민주주의적 요소도 가미되어 있는데 선거권자 1/3 이상의 서명으로 지사, 시정촌장이나 의원에 대한 주민소환 또는 의회해산을 청구할 수 있고 주민투표 결과 과반수의 찬성으로 주민소환 또는 의회해산이 결정된다. 또한, 선거권자 1/50 이상의 서명으로 조례의 제·개정이나 감사위원에 감사를 청구할 수 있다.
1999년 7월 개정되고 2000년 4월 시행된 지방자치법에서는 지방자치단체를 국가의 하부 행정기관으로 보고 국가의 업무를 위임하는 기관위임사무 제도가 폐지되고 대신 법정수탁사무 제도가 도입되었다. 법정수탁사무에는 지방자치단체(도도부현과 시정촌)가 국가의 업무를 대신하는 제1호 법정수탁사무와 도도부현의 업무를 시정촌이 대신하는 제2호 법정수탁사무가 있다.
역사[편집]
메이지유신 이후 중앙정부는 구 막부령중 요지를 부로, 그 밖의 지역을 현으로 정했으나 각 번에서는 다이묘들이 통치하는 '부번현 3치 체제'가 이루어지고 있었다. 1869년, 구 다이묘들을 지번사로 임명해 각 번을 다스리게 하는 '판적봉환'이 이루어졌다. 1871년 7월, 모든 번을 폐지해 부현에 속하게 하고 구 다이묘인 지번사들을 파면해 도쿄에 거주하도록 하고 그들을 대신해 유신의 공신들을 현지사로 임명하는 '폐번치현'을 단행했다. 당시 3부 702현은 이후 3부 72현으로 통합됐다.
1871년에 호적법이 시행됐다. 호적법에 의해 1000호를 단위로 호적업무를 수행하는 구가 설치되었다. 그러나 자연촌을 무시되고 새롭게 설정된 행정구역이라는 데에서 오는 반발과 혼란으로 이듬해 대구소구제로 개편됐다. 기존의 구를 대구로 하고, 대구 밑에 자연촌 단위의 소구를 둔 것으로 소구에서도 호적 업무를 취급하게 한 것이다.
1878년에 군구정촌편제법이 제정되면서 기존의 대구소구제가 폐지됐고, 부현의 농촌 지역에는 군을, 도시 지역에 구를 두었다. 군과 구 밑에는 정촌을 두었다. 이 정촌은 50~60호로 이루어진 기존의 자연촌을 그대로 공인한 것이었다. 이와 함께 부현회규칙과 지방세규칙이 제정되었는데 이들을 일컬어 지방3신법이라고 한다. 부현회 규칙에 따라 부현에 지방의회가 설치되었는데 선거권자는 지조 5엔 이상을 납부한 만 20세 이상남자로 제한되었다.
1880년에는 구정촌회법이 제정되어 구정촌에서도 지방의회(구정촌회)가 설치됐다. 1888년에는 시제정촌제가 공포됐다. 당시 71314개이던 시정촌은 메이지 대합병을 통해 1889년 4월 1일 시정촌제 시행일 기준 15820개로 줄었다. 시정촌의회 의원의 선거권자는 일정액 이상을 납세한 만 25세 이상의 남자로 제한되었으며 등급선거제도가 도입됐다. 시회는 3등급 선거였고 정촌은 2등급 선거로 진행됐다.
한편, 정촌장은 정촌회가 선거를 통해 정촌 공민 가운데 선출했다. 그러나 시는 시회가 추천하는 3명의 후보 가운데 내무 대신이 시장을 임명하게 했다. 특히 3대 도시(도쿄, 교토, 오사카)에서는 시장을 두지 않고 부지사가 업무를 대신하는 시제 특례가 시행됐다.
1890년에는 부현군제가 시행됐다. 부현회의원 선거는 군회의원, 시회의원, 군참사회원, 시참사회원에 의해 선출되는 간선제였고, 군회의원 선거는 정촌회에서 선출하는 의원과 대지주 의원 두 종류로 나뉘어져 있었다 1899년 부현제군제가 개정되어 부현회와 군회의 선거가 직선제로 바뀌었고 군회의 대지주 의원 제도가 폐지됐다. 부현회의회 의원 선거권자는 직접국세 3엔 이상을 납부한 부현민으로 한정되었다. 1911년 시제정촌제 개정으로 시제와 정촌제가 분리됐고, 시의 집행기관이 시장과 부시장, 명예직 시참사회원 6인으로 구성된 시참사회에서 시장으로 변경되었다.
1921년 시제정촌제가 개정됐고, 군제가 폐지됐다. 정촌회에서의 등급선거가 폐지되었으며 시회의 등급선거도 3등급에서 2등급으로 조정되었다. 1926년에는 시의회의 등급선거 제도가 폐지됐고, 정촌과 마찬가지로 시장도 시회의 선거에 의해 선출하게 되었다. 1943년에는 내무대신이 시정촌회가 선출한 후보자 중 시정촌장을 임명하고, 해임도 가능하게 되었으며,수도방위의 관점에서 도쿄부와 도쿄시가 통합되어 도쿄도가 출범하였다.
1945년 6월에는 연합군과의 상륙전에 대비하여 기존의 지방행정구역과 군관구를 합친 지방총감부가 설치됐으나 패전을 맞았다. 1946년 9월에는 지사 직선제와 직접 청구제도 도입 등을 골자로 하는 1차 지방제도 개혁이 단행됐고 이듬해인 1947년 5월에 지방자치법이 시행됐다. 1947년 12월에 내무성이 해체됐다. 1952년 도쿄도의 특별구 구장 직선제가 폐지되어 구의회가 도지사의 동의를 받아 선출하게 되었다. 1974년, 지방자치법이 개정되어 특별구장 직선제가 부활, 이듬해부터 시행됐다.
도도부현[편집]
도도부현은 광역자치단체이다. 1871년 7월, 폐번치현 당시 3부 302현에 달했던 부현은 그 해 11월 3부 72현으로 조정되었고 1888년 3부 43현으로 조정되었다. 이후 각 도도부현의 명칭과 구역은 거의 변하지 않았다. 1943년 제2차 세계대전 중 도쿄부와 도쿄시가 통합되어 도쿄도가 출범하였고, 1972년 미군이 오키나와현을 반환하여 현재의 1도(都) 1도(道) 2부(府) 43현(縣) 체제가 이루어졌다.
도도부현중에서 가장 면적이 넓은 곳은 홋카이도(83,450km²)로 가장 좁은 카가와현(1,860km²) 의 약 45배에 달하고, 가장 인구가 많은 곳인 도쿄도(약 1316만명)와 가장 인구가 적은 돗토리현(약 59만명)간의 차이는 약 22배에 달한다.
도도부현은 여러 시정촌의 영역과 주민을 관할로 하지만 도도부현과 시정촌은 원칙적으로 상하 수직적인 관계가 아니라 수평적인 관계이다. 다만, 도도부현 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 경우에는 시정촌의 사무 처리에 관해 관여할 수 있다. 수도인 도쿄도에는 도지사 보조 기구인 국의 설치가 인정된다. 한편, 도도부현간 재정력 문제는 심각한 상황으로 2003년 재정력 지수를 기준으로 재정력 지수가 가장 높은 도쿄도(1.19)와 재정 여건이 열악한 시마네현(0.27)간의 차이는 4.5배에 달한다. 이는 일각에서 도주제 도입을 주장하는 이유 가운데 하나이기도 하다.
시정촌[편집]
시정촌은 기초자치단체이다. 시는 한국의 시, 정촌은 한국의 읍면에 해당한다. 19세기 후반 이후 거의 변동이 없었던 도도부현과 달리 시정촌은 3차례의 대합병을 통해 그 수가 크게 줄어들었다. 1888년 시제정촌제 제정 당시 71,314개에 이르던 시정촌은 1개 시정촌이 1개 소학교를 운영할 수 있도록 시정촌간 통합을 진행할 결과 1889년 4월 1일, 시정촌제 시행 기준 15,820개로 줄어들었는데 이를 메이지 대합병이라 한다.
제2차 세계대전 이후 1개 시정촌의 인구가 8,000명 내외가 되도록(1개 시정촌이 1개 중학교를 운영할 수 있도록) 쇼와 대합병이 이루어졌다. 그 결과 1953년 10월 9,868개이던 시정촌이 1961년 3,472개로 줄었다. 이후 헤이세이 대합병이 진행되어 1999년 3,229개이던 시정촌은 2012년 1월 기준 1,719개로 감소했다.
소속 도도부현의 조례로 정하는 요건을 만족한 촌은 정으로 승격되지만 사실상 명칭의 차이에 불과하다. 정이나 촌이 시로 승격하기 위해서는 인구 5만명 이상이며 중심 시가지에 거주하는 가구 수가 전체 가구 수의 60% 이상이고 상공업 등 도시적 산업에 종사하는 인구가 전체 인구의 60% 이상이어야 하며, 소속 도도부현이 조례로 정한 조건을 만족해야 한다. 다만, 통합에 의해 출범한 시의 경우는 그 요건이 완화되는 경우도 있다.
시정촌간의 인구 편차는 도도부현보다 더 큰데, 약 370만명의 요코하마시[1]와 인구 5천명 미만인 정촌[2]도 존재한다.
대도시 특례 제도[편집]
시 가운데 일정 요건을 만족하는 대도시에는 여러가지 특례가 인정된다.
인구 50만명 이상의 정령지정도시와 인구 20만명 이상의 중핵시로 나뉜다. 정령지정도시에는 행정구를 둘 수 있다. 이 때의 구는 지방자치단체가 아닌 순수 행정계층인 일반구로 특별구와 구분된다.
1947년 지방자치법 제정 당시 특별시 제도가 도입됐다. 5대 도시(교토시, 오사카시, 요코하마시, 나고야시, 고베시)[3]에 대한 특례로서 도입된 이 제도는 헌법 제95조에 의해 특별시 승격에 관한 주민투표를 실시한 결과 과반수가 찬성한 인구 50만 이상의 시를 법률로서 특별시로 지정할 수 있게 했다. 그러나 선거권자가 부현민 전체인지 해당 시민만인지에 대한 의견도 엇갈리는 등 도도부현과 대도시 측의 충돌 속에 1956년 특별시 제도가 폐지되면서 대신 정령지정도시 제도가 도입됐다.
정령지정도시는 이들 5대 도시에 대한 특례로 도입된 성격이 강했으나 1963년 기타큐슈시의 지정을 시작으로 2012년 10월 기준 총 20개 도시가 지정되어 있다. 정령지정도시는 도도부현의 일부 업무를 직접 처리할 수 있다.
한편, 중핵시는 1995년 4월 개정 지방자치법에서 도입되었고 1996년 4월 1일부터 시행됐다. 2015년 4월 현재 중핵시 지정 조건은 인구 20만명 이상이다. 이외에 1999년 개정 지방자치법에서 도입되어 2000년 4월 1일부터 시행된 특례시 제도도 있었다(2015년 4월 1일 폐지). 조건은 인구 20만명 이상이었는데, 2014년 개정 지방자치법에서 중핵시와 통합되면서 사라졌다. 통합전까지 중핵시의 지정 조건은 인구 30만명 이상이었고, 인구 20만명 이상은 특례시의 지정 조건이었다.
특별구[편집]
특별구는 한국의 자치구에 대응한다. 구장(구청장)과 구의원은 주민 직선에 의해 선출되지만 소방업무나 상하수도 업무 등은 도에서 직접 담당하는 등 시정촌에 비해 자치권이 다소 제약을 받는다. 1947년 제정된 지방자치법에서는 특별구장의 직선제가 도입되었으나 1952년 개정 지방자치법에서는 구의회가 도지사의 동의를 얻어 임명하는 방식으로 변경되었다. 1974년 개정된 지방자치법에서는 다시 특별구장 직선제가 부활하여 이듬해부터 시행, 지금에 이르고 있다.
지방자치법에서는 도(都)에 설치된 구를 특별구로 지정하고 있는데 현재까지 도는 도쿄도가 유일하기에 도쿄도의 23구만이 특별구로 인정된다. 이들 23특별구 지역은 1943년 도쿄도제 출범 이전에는 도쿄시 지역이었다. 최근에는 오사카부와 정령지정도시인 오사카시와 사카이시를 통합하여 오사카도로 전환하고 특별구를 설치한다는 구상이 제기되고 있다.
지방자치단체조합[편집]
지방자치단체조합에는 일부사무조합과 광역연합이 있다. 일부사무조합은 쓰레기처리나 소방 등 일부 사무를 처리하기 위한 것인데 최근에는 시정촌간 통합으로 해산되는 경우가 많아 그 수가 줄어들고 있다.
광역연합은 다양한 광역행정수요에 적절히 대응하기 위한 것으로 1995년 개정된 지방자치법에서 도입되었다. 광역연합은 일부사무조합과 달리 구성 지자체와는 별개로 독자적인 의회나 집행 기관을 둘 수 있고 국가나 도도부현으로부터 권한이나 사무를 위임 받을 수 있는 등 자율성이 더 크다.
시정촌 합병[편집]
일본 지방자치의 역사는 곧 시정촌 합병의 역사라 보아도 무방할 정도로 일본에서는 기초자치단체인 시정촌의 합병이 잦다. 메이지유신 시절인 1888년 71,314개에 달했던 시정촌은 메이지 대합병을 거치면서 15,859개로 줄어들었고 이어 쇼와 대합병이 진행되면서 1953년 10월 9,868개였던 시정촌의 개수는 1961년 6월 3,472개로 줄어들었다. 그리고 최근의 헤이세이 대합병을 거치면서 1999년 3월 3,232개였던 시정촌이 2009년 10월에는 1,773개까지 축소되었다. 메이지 대합병은 1개 시정촌이 1개 소학교를 운영할 수 있도록 시정촌의 가구가 300~500호 이상이 되도록 제시하였고, 쇼와 대합병은 1953년 정촌합병촉진법에 따라 1개 시정촌이 1개 중학교를 운영할 수 있도록, 인구가 최소 8천명이 되도록 권장하였다. 정촌합병촉진법은 1965년 폐지되고 (구)합병특례법이 제정되었다. 당초 (구)합병특례법은 10년간 적용할 예정이었으나 수 차례 계속 연장되다 2004년에 5년 기한의 (신)합병특례법이 제정됨에 따라 2005년 3월 31일 효력을 상실했다. (신)합병특례법은 2010년 4월 1일부터 10년간 적용되는 한시법으로 전환되었다.
한편, 2000년 제정된 과소지역 자립촉진 특별조치법에서는 다음 요건에 해당하는 경우를 과과소지역(과소시정촌)으로 분류하고 있다.
인구 요건
- 1960년~1995년까지의
- 인구감소율이 30%이상이거나,
- 인구감소율이 25%이상이고, 65세 이상 인구의 비율이 24%이상이거나,
- 인구감소율이 25%이상이고, 15세~30세인 인구의 비율이 15%이하이거나
- 1970년~1995년까지의 인구감소율이 19%이상인 경우
재정력 요건
- 1996년~1998년까지의 3개년 재정력 지수의 평균이 0.42 이하인 경우
또한, 특례시 특히 정령지정도시로의 이행은 과소 시정촌간 통합의 유인책이 되기도 한다. 실제로 1999년 이후 시·정·촌 통합으로 출범한 7개 통합시[4]가 정령지정도시로 지정되기도 하였다.
재정 구조[편집]
납세액의 53%가 국가에, 47%가 지방정부에 납부되고 있으나 실제 지출 규모는 지방정부가 57%, 중앙정부가 43% 수준으로 역전된다. 이 차이를 조정하기 위한 방법으로는 지방교부세, 국고지출금 등이 있다. 보통교부세는 지방교부세 총액의 94% 규모로 기준재정수요액이 기준재정수입액을 초과하는 지자체에 대해 그 차액을 기준으로 하여 배분된다. 재해 등 특별한 사정에 따라 교부되는 특별교부세는 지방교부세 총액의 6% 규모를 차지한다.
국고지출금은 지방교부세와 달리 사용 용도가 특정되어 있다. 이외에도 도도부현에서는 법인분, 법인사업세, 지방소비세 등이 차지하는 비중이 높고 시정촌에서는 주민세(시정촌민세), 고정자산제가 차지하는 비중이 높다.
